高某某于1977年7月高中毕业，按黑龙江省和平牧场职工子女就业规定，被正式录用为工人，在和平牧场下属企业和平乳品厂工作，参加工作时间为1977年7月。
1995年1月9日4时许，和平牧场场部发生大火，将场部档案室职工档案全部烧毁（共计5000多名职工档案）。
火灾后，在绥化农管局劳动局的直接指导下，和平牧场劳资科按上级要求，统一印制了档案所需各种材料表格，并会同各企业单位和农业生产连队一起组成了联合工作组，由各单位按要求填写档案材料并做初审，再报和平牧场劳资科，经和平牧场劳资科再次复审核实后上报绥化农管局劳动局审批，然后由和平牧场劳资科将上级审批后的材料装入新补办的职工个人档案，和平牧场火灾后统一补办的工人档案“真实、有效、合法”，可作为职工在以后调动、提干、调级、退休等个人档案材料有效证据。
1996年初，高某某与同在一个单位的妻子，为了照顾年迈多病的岳父母，申请调回瓦房店市，经瓦房店市劳动局函调高某某人事档案审批后，高某某和妻子持和平牧场火灾后统一补办的档案调回瓦房店市工作。高某某的妻子调入瓦房店市商业局下属企业五金交电化工公司工作，于2009年9月在瓦房店市办理了退休。
高某某调至瓦房店汽车轴承厂工作。2001年企业实行改制，高某某与厂方签订了《解除劳动合同书》后，自谋职业。
2019年2月20日，高某某已满60周岁达到法定退休年龄，在办理退休过程中，瓦房店市人社局以高某某人事档案是1995年和平牧场火灾后补办的档案为由，不采信档案中企业职工（工龄）认定表的工作时间，不认可高某某是1977年7月参加工作，而是按高某某在和平牧场1994年企业职工缴纳养老保险为依据，认定高某某参加工作时间为1994年。
高某某认为，从1977年至1993年没有缴纳养老保险不是高某某本人的问题，而是黑龙江省从1994年才开始征收企业职工养老保险。国家政策明文规定“职工缴费前连续工作年限视同缴费年限连续计算工龄”，瓦房店市人社局违反国家政策。
2019年7月3日，高某某被迫写下申请自愿放弃1977年7月至1993年12月的工龄，按1994年至2019年2月办理退休，并承诺少办的（16年6个月）的工龄待材料补齐后再给补办。2019年7月24日，瓦房店市劳动代理服务中心为高某某颁发退休证。高某某认为瓦房店市人社局为自己少办16年零6个月的工龄，高某某称此后多次申请改办未获准许。故向瓦房店市人社局提出补办申请，瓦房店市人社局不予办理。高某某向大连庄河市人民法院提起诉讼。
庄河市人民法院（2019）辽0283行初145号行政判决书认为本案的争议焦点在于瓦房店人社局作出认定高某某参加工作时间为1994年1月的行政行为是否合法。
本案中，高某某原始档案于1995年火灾中烧毁，于同年补办职工档案，时黑龙江省绥化国营农场管理局劳动局有权对其下辖农场职工参加工作时间予以审批，则其于1995年9月20日对高某某参加工作时间的认定，系具有行政审批权的机关所作出的具有法律效力的行政行为。
该补办档案及审批系高某某在1996年调入瓦房店市工作时业以完成，瓦房店人社局称不予采信的理由不能成立。
关于瓦房店人社局主张适用辽人社［2015］341号文件第七条及辽档发［2005］9号文件关于补办职工档案的规定，高某某补充档案要件不齐问题。
辽人社［2015］341号文件第七条规定，……对企业造成职工档案丢失的，按照辽档发［2005］9号文件相关规定补办职工档案。
补办职工档案要件齐全的，依法办理退休；无法补办档案或补办档案要件不齐全仍无法办理退休手续的，按照辽档发［2005］9号文件中“因用人单位原因造成职工档案丢失，影响职工不能按规定享受社会保障待遇的，由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇”的规定处理；如职工实际缴费年限累计满15年的，经本人申请，也可以按照实际缴费年限办理退休。
辽档发［2005］9号文件第二条第（一）3目规定，补办时要将职工档案补齐，或者将要件补全。
要件具体有:工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退伍军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件。
原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找，复印件必须加盖存档单位公章。
本案中，瓦房店市人社局称高某某补办档案缺少能确定当事人职工身份的“招工录用手续”。
关于此节，黑龙江省和平牧场人力资源和社会保障科于2019年6月3日出具《关于高某某同志“职工录用手续”灭失原因及无法恢复的情况说明》，说明了高某某职工档案丢失的原因及补建档案的主要内容。
庄河法院认为，结合企业（固定）职工身份认定审批表、关于高某某职工档案资料缺失的情况说明等证据，可以确定高某某的职工身份。瓦房店市人社局的该项意见不予支持。
关于瓦房店人社局提出高某某档案部分材料与其个人缴费明细存在矛盾的问题。
庄河法院认为，虽然瓦房占市人社局提交的个人缴费明细记载高某某于1994年1月起在本地缴费，但瓦房店市人社局亦陈述高某某于1997年4月17日才建户，现瓦房店市人社局直接以此认定与高某某档案材料相互矛盾，属认定事实不清。
综上，瓦房店市人社局于2019年7月4日作出《2019年退休人员审批表》中认定高某某参加工作时间为1994年1月，属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销并予以重作。
判决如下:
一、撤销被告瓦房店市人力资源和社会保障局于2019年7月4日作出的关于高某某《2019年退休人员审批表》的行政行为；
二、责令被告瓦房店市人力资源和社会保障局于本判决生效后60日内对原告高某某退休事项依法重新作出行政行为。
瓦房店市人社局不服庄河市人民法院（2019）辽0283行初145号行政判决，向大连中院提起上诉。
大连中院另查明，根据庄河市人民法院于2019年10月24日的法庭笔录记载，瓦房店市人社局自述，其在本案一审期间提交的2019年2月25日黑龙江省和平牧场人力资源和社会保障科的证明、2009年9月4日火灾证明、企业职工调整工资标准增资审批名册、2019年3月4日关于高某某职工档案资料缺失的情况说明、固定职工连续工龄视作缴费年限审批表、职工缴纳养老保险费卡片、大连市职工养老保险卡片、独生子女证、解除劳动合同证明书、记账凭证，均系其为高某某办理退休审批时，高某某向其补交的证据材料。
其中，在固定职工连续工龄视作缴费年限审批表上，载有高某某参加工作时间为1977年7月，自1977年7月至1993年12月为视作缴费年限等内容，并有黑龙江省农垦绥化管理局人力资源和社会保障局于2019年3月6日同意视同缴费年限为16年6个月的审批意见。
根据瓦房店人社局在本案一审期间提交的高某某职工个人档案中的补办职工档案审批表显示，1995年9月20日，黑龙江省绥化国营农场管理局劳动局作为高某某所在企业的上级劳动部门，同意认定高某某于1977年1月参加工作，连续工龄为18年。
大连市中级人民法院（2020）辽02行终19号行政判决书认为退休审批是一项政策性强，涉及面广，实际情况复杂的社会保障工作，人力资源和社会保障部门有权对执行社会保障相关法律和政策予以具体细化，其制定的相关政策规定可以作为办理退休手续、落实退休保障待遇的法律依据。
原辽宁省劳动厅《关于核定企业职工参加工作时间及连续工龄的通知》（辽劳险字〔1993〕83号）第二条规定，“核定的程序和方法:职工参加工作时间及连续工龄由企业单位根据职工档案记载，按照国家和省现行规定填写《辽宁省企业职工参加工作时间及连续工龄核定表》及《企业职工参加工作时间及连续工龄花名册》，经与本人核对盖章，主管部门审核报当地市、县（区）劳动行政部门核准后，由企业存入职工本人档案。”
辽宁省人力资源和社会保障厅于2015年12月31日印发的《关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通知》（辽人社〔2015〕341号）第七条规定，“严格依据企业职工档案记载办理其他退休事项。…对企业造成职工档案丢失的，按照《关于印发辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见的通知》（辽档发〔2005〕9号，以下简称辽档发〔2005〕9号文件）相关规定补办职工档案。
补办档案要件齐全的，依法办理退休；无法补办档案或补办档案要件不齐全仍无法办理退休手续的，按照辽档发〔2005〕9号文件中‘因用人单位原因造成职工档案丢失，影响职工不能按规定享受社会保障待遇的,由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇’的规定处理；如职工实际缴费年限累计满15年的，经本人申请，也可以按照实际缴费年限办理退休。”
辽宁省档案局、原辽宁省劳动和社会保障厅《《辽宁省企业职工档案管理暂行规定》补充意见》（辽档发〔2005〕9号）第二条“职工档案丢失补办办法”规定，“用人单位因整理、保管、利用、转递、事故、灾害、破产、转制等原因造成职工档案丢失，致使职工无法办理就业、退休、社会保险、子女参军等有关事宜时，用人单位应及时补办档案。
（一）能补办档案的，应遵循以下办法:
1．用人单位、用人单位主管部门、档案保管单位或职工本人向属地劳动和社会保障行政部门提出申请，职工本人提供身份证、户口原件及复印件，劳动和社会保障部门予以备案；
2．用人单位、用人单位主管部门、档案保管单位或个人进行补办；
3．补办时要将职工档案补齐，或者将要件补全。
要件具有:工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退伍军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件。
原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找，复印件必须加盖存档单位公章。
（二）档案要件无法补齐的，由同级劳动和社会保障行政部门依据社会保障基本信息记载的资料为根据，出具证明。
（三）办理程序:凡属档案丢失补办的，按照劳动保障管理权限进行属地化认定的原则。
经同级劳动和社会保障行政部门审核，材料齐全、内容属实的，由同级劳动和社会保障行政部门出具劳动关系认定书。…”
根据上述规定可知，职工参加工作时间、连续工龄的认定必须以职工个人档案的记载为准，并有相关档案材料予以佐证；当职工个人档案材料丢失时，则应当按照前述规定补办档案材料；在职工个人档案要件无法补齐时，职工所在企业的同级劳动和社会保障行政部门，有权依据社会保障基本信息记载的资料，出具相关证明；仍无法解决职工档案丢失问题的，如职工实际缴费年限累计满15年的，经本人申请，也可以按照实际缴费年限办理退休。
本案中，从现已查明的事实看，瓦房店人社局是因认为高某某的职工档案丢失，影响其不能按规定享受社会保障待遇而依照前述规定，根据高某某的申请，按照其实际缴费年限认定了高某某的参加工作时间，并作出案涉退休审批行为。
但是，从瓦房店人社局提交的现有证据看，黑龙江省绥化国营农场管理局劳动局于1995年9月、黑龙江省农垦绥化管理局人力资源和社会保障局于2019年3月分别对被上诉人高某某的参加工作时间、连续工龄或者视同缴费年限等事项作出行政审批意见。
现瓦房店人社局知晓上述审批意见的内容，仍根据高某某的本人申请，按照其实际缴费年限为其办理退休，并作出认定被上诉人高某某参加工作时间为1994年1月的案涉退休审批行为，与前述职工档案丢失时的退休审批规定不符，缺乏事实依据。
原审法院据此判决撤销人瓦房店人社局作出的案涉退休审批行为，并责令该局依法重新作出行政行为，并无不妥。综上，上诉人瓦房店人社局的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决并无不妥。
大连中院判决驳回瓦房店市人社局的上诉，维持原判决。
